旅游法的逻辑关系与规划促进

一、背景变化

      中国的旅游法制定工作,从1981年开始提出,到现在整整30年时间。其间,由于产业新,规模小,错过了部门立法的高峰期。之后,又难以纳入综合立法范畴。几上几下,曾经两次列入国务院法制部门的立法规划,一次列入全国人大常委会的立法调研计划,来来回回起草和征求意见已经有20多稿,最后还是被取消。此项工作,意识不能说晚,国家旅游局的工作努力也不能说小,几乎每一次全国人大会议和政协会议,都有若干提案,呼吁旅游法的制定。但由于国民经济进入大规模的工业化时期,不要说旅游业,整个第三产业都始终没有真正纳入健康的发展轨道。旅游法30年的工作过程恰恰反映了认识的局限和发展的不足。

      目前,中国经济总量已经成为世界第二,国际发展环境发生根本变化。作为世界工厂,我们在争取世界资源,引发了世界市场的格局变化。另一方面,随着中国制造业的转型升级,我们的竞争范围扩大,竞争对手升级,经济环境较之过去30年更加严酷。在国内,全国处于工业化发展中期,沿海发达地区基本进入工业化发展后期,北京等地已经进入后工业化发展时期。新的发展阶段,需要不同的发展战略和思路,以人为本,提升国民幸福指数,成为主旋律。

      最近几年,提出了从中国制造到中国创造,从粗放型向集约型发展。如果从服务业角度看,则应当是从中国服务到中国环境,从粗暴型向和谐型发展。这就要求中国旅游紧扣国家核心利益,谋求旅游优势发挥,融入中心,进入主流,即从多年以来提出的服从大局,服务大局,提升到融入大局,构造大局。2009年国务院发41号文件,明确了旅游发展的高端定位,即把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。同时强化了产业交融,借助旅游市场优势,构造新型产业格局。

      在幸福成为主旋律的背景下,制造业发展缓解短缺,服务业发展实现便利,旅游业发展提升幸福。新时期的旅游业,首先是柔性发展,非政治化,非经济化,提升中国形象,展示生活内容,加强文化内涵,达到感性交流。第二是整合发展,借助资源,整合产品,促进增量,拉动存量。第三是关联发展,通过庞大需求支撑,构造新型市场平台,建设多维关联体系,使各个方面各得其所。第四是科学发展:认识规律,把握规律,优化结构,提高水平。

      幸福是一种感受,幸福是一个过程,幸福是超越日常生活的,幸福在路上。另一方面,幸福需要保障,从旅游角度看,就格外需要旅游法出台。

      二、逻辑关系

      正是在国际国内大变化的背景之下,此次旅游法工作开创了新局面。一是由全国人大直接组织立法,符合旅游业的综合性,也确保了立法的严肃性。二是上上下下形成了共识,旅游活动的普遍化和产业规模的扩大,已经不容忽视。三是立法思路发生了根本性的变化,不仅大大超越了原来部门立法的局限,也超越了经济法的范畴。四是重视与国际的衔接,不仅是借鉴国际经验,而是把旅游放到正式的高度和正确的角度,从普世性出发。因为普世所以普适,形成了严密的逻辑关系。

      一是以自然法为基础。国民的旅游权利是天然的权利,既不能被赋予,也不能被剥夺,虽然历史上这项权利体现得并不充分,但是在现代社会,必然形成旅游法的自然法基础,旅游法只是对权利的认定和明确。1948年联合国发布的《世界人权宣言》和1966年发布的《经济、社会、文化权利国际公约》中都明确了这项权利。世界旅游组织1980年发布的《马尼拉世界旅游宣言》、1985年的《旅游权利法案和旅游者守则》和1999年的《全球旅游伦理规范》则细化和强化了旅游中的各项权利。作为《世界人权宣言》等文件的签字国,中国制定旅游法,把旅游者权利放在首位,形成基础,于法理和逻辑上都甚为充分。

      二是以市场法为主体。旅游者、旅游活动、旅游供应商、旅游服务商、旅游环境等等,构造了完整的旅游市场,其中旅游者的权益和保护自然成为中心和重心。通过法律调整关系,明确利益边界,规范市场行为,是旅游法的主体内容。而各类错综复杂的关系及其互动变化过程,也成为旅游法制定中的难点。更加体现综合立法的必要性。

      三是以促进法为主导,这也是中国特色的表现,但并不意味着缺乏普适性。任何一个政府,都有促进发展的任务,也是政府提供公共服务的义务。但是如何促进,各种情况有各种对应方式。促进本身也是对市场的引导,需要在培育中发展,在发展中规范。另一方面,促进是做增量文章,以增量调整存量,以发展促进改革,这不仅体现在项目上,也包括体制和机制的改革。

      四是以管理法为提升。对应旅游的综合性和生活性,管理必然是综合管理,具体需要强化公共管理,提供公共服务。这就要求超越传统的部门管理藩篱,甚至需要超越行业管理范围,对应大市场,发展大旅游,培育大产业,在管理方面所能够对应的只有大管理。在逻辑上是顺理成章的。

      我们传统的逻辑是自上而下的管制,是一种机器逻辑,而现代社会的管理扁平化和网络化,则产生了一种新式的生物逻辑,是横向、并行和自下而上的。旅游市场涉及面宽,关联度高,生生不息的现实生活不是靠法律的具体规定而行为的,因此,对应生长逻辑,符合发展逻辑,这样四个方面就自然形成了旅游法的逻辑体系,既有严密性,又有开放性。

      三、规划入法

      规划入法,而且单独作为一章,极具中国特色,是一个创造,也会引发争论。第一,为什么要把旅游规划纳入?从实践角度看,中国旅游规划和旅游发展基本是同步的,在发展过程中积累经验,锻炼人才,在实践中产生了较大作用,很多地方都提出“无规划,不建设”。在这个过程中,大量外国专家介入,先后有七个省级旅游规划由世界旅游组织安排专家团队编制。从发展的角度看,作为一个发展中大国,对于旅游规划、策划、设计等各个方面,仍然会有长期的需求,也有必要进行规范。从文本中约束和规范的主体来看,主要是各级政府,可以通过法律方式,使地方在发展旅游中,减少盲目性,避免投资冲动,取得更好的结果。而且回起到较好的示范效应,体现科学发展。因此,虽然具有中国特色,但也是普适经验。

      第二,国家层面规划、区域层面规划、功能区规划的设置,总体是对政府行为的约束,不应当对市场产生负面作用。其中的功能区规划,在现实中往往是官商共同开发,有分工也有合作,规划先行的必要性更加突出。在具体条文方面尽可以深入讨论,但如果有争议就取消,整个旅游法都不好进行了。

      第三,这一部分的本质是促进,而且是源头促进。通过规划的组织、编制、评审等技术环节,就是形成共识,促进发展的过程,通过规划的实施,配置资源,开发市场,形成新的格局。

      第四,旅游涉及方方面面,每一个地方、每一个行业和每一个部门在其中都有其合理的位置,也有相应的发展机动性。这不是旅游局一个职能部门能够覆盖和解决的,旅游法在这一部分规定和规范的行为主体是各级政府。明确应当干什么,不能干什么,各级政府从中会形成新的经济增长点,各个政府部门从中会形成新的工作增长点。更重要的是明确不该做什么,市场就有边界,更有利于长远发展。

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